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“图穷匕见”:特朗普政府对华主要贸易行动及实施现状梳理,2018年中美经贸关系注定无法步入坦途

中国国际贸易促进委员会甘肃省委员会 www.ccpitgs.gov.cn 2018-01-12

   自美国总统特朗普2017年就职以来,就下令由美国贸易代表办公室和商务部完成一系列与贸易有关的调查、计划和报告……特朗普签署的一系列行政命令和备忘录主要涉及双边贸易逆差、政府采购、海关法、国家安全和知识产权几个方面的内容,此外还有一些配套的政策措施,被视为将进一步推进美国政府的经济议程。

在这些政令和措施中,或多或少、或直接或间接都有针对中国之意。

进入2018年,一系列贸易问题都要进入“行动实质性实施”阶段,虽然美国前政府官员及贸易律师对特朗普政府已立案或被要求出台的政策是否能在2018年实施持怀疑态度,但从进入2018年特朗普即发布其首份“国家安全战略”,并剑指中国是“美国的战略竞争者”分析,2018年注定是中美经贸关系不平凡的一年,甚至可以预见,2018年中美经贸关系不会是坦途!很快,特朗普政府可能会针对一系列贸易问题采取行动,包括对进口钢铁和铝产品的232调查,以及涉及中国知识产权问题的301调查等。此外,1月23~28日,北美自由贸易协定(NAFTA)将在蒙特利尔举行第六轮谈判,届时将谈判一些存在较大争议的议题,而NAFTA的存亡也将系于此,此前曾有消息称美国威胁要退出NAFTA。

下文,我们对特朗普政府2017年发布的行政命令及备忘录与截至目前的实施情况进行了梳理,从中可以分析特朗普政策的走向,也能掌握其对华经贸策略的基本脉络。

2017年以来一些悬而未决的行政令

 2017年3月31日:加强反倾销和反补贴税,以及违反贸易和海关法的征收和执法

   美国国土安全部正在审查两份报告,即行政命令所要求的关于如何加强在边境征收反倾销税和反补贴税的报告。该命令要求在90天内提交报告,即2017年6月29日。

美国国土安全部的一位女发言人在2017年7月时曾表示,该机构正在对报告进行审查,预计不久将提交至白宫,但截至12月20日,国土安全部没有反馈关于该报告状态的更多消息。

2017年3月31日:关于重大贸易逆差的综合报告

特朗普签署的行政令及随后的联邦公报概述了总统指示商务部长罗斯和美国贸易代表莱特希泽的调查范围,并在与其他几个关键机构磋商之后提交一份基于国别分析的、造成美国贸易逆差原因的“重大贸易逆差综合报告”。商务部在2017年6月已将该报告提交至白宫,但至今仍未公开。

2017年4月18日:购买美国货,雇佣美国人

该行政令指示,所有政府机构的负责人应就其机构内监管、执行、实施和遵守购买美国货、雇佣美国人的情况于2017年11月24日前向特朗普总统提交一份报告。美国商务部发言人11月27日表示,白宫正在审查该报告。

该行政命令还指示商务部和美国贸易代表办公室完成关于自由贸易协定及WTO的《政府采购协定》对购买美国货法律实施的影响进行评估,包括对实施倾向于采购国内产品的影响。2017年9月,对该报告提交了公众评述意见。

预计该项评估将涵盖《1933年购买美国货法案》,该法案规定只要产品在美国进行了“大幅度的改变”即符合规定;以及《1982年购买美国货法案》有关条款,要求交通运输基础设施项目使用在美国熔化、浇注和成型的钢铁产品。在过去的几周里,民主党议员呼吁特朗普总统公布这一报告。

此外,2017年12月14日,参议员TammyBaldwin(D-WI)也敦促特朗普尽快公布一份内部报告,该报告是用来通知白宫在该问题上的决策过程。

    2017年4月29日:处理贸易协定的违规和滥用

美国商务部发言人称,该报告已按时(2017年10月25日)提交至白宫,目前由美国贸易代表办公室负责该事项。该报告尚未公布,因此关于报告涉及的内容仍不清楚,美国贸易代表办公室也拒绝就该报告的现状作出评论。

有消息质疑贸易违规报告与美国贸易代表办公室每年发布的国别贸易评估报告是否存在不同。对此的有关答复是:国别贸易评估报告旨在识别和解决美国在全球市场的商品和服务所面临的重大障碍。

2017年4月29日的白宫简报指出,该行政命令将对美国所有现有的国际贸易和投资协定进行性能评估,并指示商务部、美国贸易代表办公室及其他机构“采取一切适当的、合法的行动来解决贸易法的违规或滥用行为”。

美国贸易代表办公室前官员、美国跨太平洋伙伴关系首席谈判代表BarbaraWeisel表示,贸易协定报告或将对当前协定的性能作出总结,但对于报告结论与可能采取的具体贸易行动之间的关系尚无法定论,但可以确定的是会给政府在未来处理这些关系提供路线图。

2017年4月29日:设立贸易和制造业政策办公室

特朗普在上任第100天签署了一项行政命令,设立由纳瓦罗领导的贸易和制造业政策办公室,纳瓦罗最初是被任命为白宫国家贸易委员会主任。特朗普在该行政命令中称,纳瓦罗将作为白宫和商务部之间的联络人,并按照总统的要求进行与贸易有关的特殊计划。

  2017年12月20日:确保关键矿产品安全可靠供应的联邦战略

该行政令的目的是,减少美国对从外国获取关键矿产品的依赖。行政令称,美国严重依赖某些国家对国家安全和经济繁荣至关重要的矿产品的进口,美国对外国资源的依赖性对其在抵制外国政府、自然灾害及其他可能破坏这些关键矿产品供应的不利行动方面在经济和军事上形成了战略性的脆弱环节。

商务部,联合美国贸易代表办公室及其他机构将准备一份报告,并于2018年2月18日提交至总统。该报告内容将涵盖“通过与美国的盟国和伙伴的投资和贸易,获取和开发关键矿产品的可能性”。

2017年以来的总统备忘录

依然“只听脚步,未见来人”

2017年1月23日:美国退出TPP

在上任短短几天后,特朗普总统就履行其竞选承诺,退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP),称该协定为“有史以来最糟糕的协定”,并承诺将以一系列双边协定取代TPP。但TPP的支持者,特别是农业领域的支持者指出,截至目前在双边谈判中也没有采取任何行动。TPP的其他11个成员国仍在推进协定的修订版本,中止了美国获得的许多让步。

2017年1月24日:关于美国管道的建设

备忘录要求新建和改造的管道只使用美国生产的材料和设备,备忘录指示商务部长制定一项计划,要求在管道建设中运用原产于美国国内的材料。美国商务部当时表示,将在7月23日向特朗普总统提交一项计划。

商务部发言人称,该报告已按时提交至白宫,目前正在审查中。加拿大和欧盟分别于2017年4月向美国商务部提交了评述意见,声称在私营企业中实施国内有限要求前所未有,将违反WTO规则和贸易协定。

2017年4月20日:对进口钢铁产品启动涉及国家安全影响的232调查

特朗普指示商务部对进口钢铁产品启动国家安全调查,为期270天,截至期限为2018年1月14日。

特朗普政府最初表示要在2017年6月底前完成调查,但商务部长罗斯在9月表示,调查报告的发布将推迟至税改法案通过之后,并称该问题更多涉及的是时机问题,而非方向性问题。

前不久,美国防部认为商务部的报告初稿存在不足,据美国防工业顾问透露,美国防部长同意实施贸易限制措施的前提是要对美国的盟友作出排除。而根据《1962年贸易扩展法》,美国商务部必须与国防部协商有关232调查的方法和政策问题。

2017年6月初,特朗普在辛辛那提时曾表示,调查结果将令美国钢铁行业“非常高兴”。商务部发言人日前称,该报告正在进行跨机构的审查,之后将正式提交至总统,总统将随后决定采取何种行动。

2017年4月27日:对进口铝产品启动涉及国家安全影响的232调查

此次调查为基于《1962年贸易扩展法》启动的第二次调查,美国商务部必须在2018年1月22日前提交调查报告。商务部最初表示,要在2017年6月底之前提交报告。

国际贸易律师表示,对进口铝产品的232调查由于商务部近期对自中国进口的铝合金板“主动”启动的反倾销和反补贴调查而搁置,因为美国大部分的铝产品是自加拿大进口的,而特朗普政府不会对加拿大产品征收惩罚性关税,但如果不是对加拿大实施惩罚措施的话,该项调查就变得毫无意义,因为美国自加拿大进口的铝产品占到其进口总量的一半以上(62%,加拿大铝业协会数据)。

而对于该调查报告,商务部发言人也表示,正在进行跨机构审查。

2017年8月14日:对侵犯知识产权及其他不公平技术转让启动的301调查

美国贸易代表办公室根据特朗普总统的指示启动了301调查。

2017年10月10日举行的一个跨部门301调查委员会听证会上,中国国际商会、中国总商会及中国机电产品进出口商会的代表否认中国政府实施了强制性技术转让要求,并警告美国不要采取单方面行动,可能会招致中国方面的报复。美国官员及分析人士对上述主张进行了反击。

日前,美国政府高级官员表示,美国正在寻求在2018年在中国市场准入问题上获得“根本性”转变,其中知识产权可能是一个关键点。该官员表示,这需要中国作出根本性的、系统性的变革,并作出开放市场的真正承诺,要求中国不要再偷美国的东西,要履行承诺,不要扭曲国际贸易体系。

美国贸易代表办公室将在2018年8月前作出决定,针对中国的指控是否存在,以及如果存在美国政府将采取何种行动加以回应。

                                                                                          2018年注定不平凡!

知识产权或将成为中美经贸“首战”

总体来看,特朗普此前启动的一系列贸易调查在2018年将陆续迎来法定截止期限,并可能据此宣布重大救济措施。此外,美国总统特朗普还将在1月发布新一年、也是其任职以来的首份国情咨文,为其贸易政策搭建平台。据悉,在特朗普发表讲话之前,美国贸易代表办公室及其他有关机构将向总统办公室递交各类救济报告。

根据上述对标内容及长期跟踪研究,可以预见:特朗普将对两项保障措施调查(太阳能产品、洗衣机)作出决定,此外还将就美国贸易代表办公室关于中国知识产权盗窃及强制技术转移的301调查拟实施的补救措施建议作出决定。特朗普还将收到商务部正在对进口钢铁和铝产品涉及国家安全的232调查结果,此前商务部长罗斯表示,该项调查结果的提交将推迟至税改法案通过之后,但有消息称罗斯已于2017年5月提交了一份钢铁产品232调查报告,但白宫认为不充分,并遭到国防部的阻止。

此前有消息称,美国政府曾希望在2017年底之前发布关于救济措施的报告,但由于种种原因推迟到新的一年。据悉,涉及中国知识产权及强制技术转移问题的301调查,可能实施的补救措施将涉及万亿美元的关税报复行动。此外,2018年,美国还可能选择更多的自我发起反倾销和反补贴调查的模式,来解决中国对“中国制造2025”报告中罗列行业可能提供大量补贴的做法。

贸易观察人士表示,301调查可能将成为2018年美国对华采取的首个贸易行动,因为在其刚刚发布的国家安全战略中将中国列为“修正主义”国家,指责中国偷窃了美国的“价值数千亿美元”的知识产权。分析人士称,特朗普政府基于其对中国的贸易政策承诺事实上已在301调查上别无选择,只能迅速采取行动。

此前,特朗普曾表示,若中国不停止其非法行动,包括窃取美国的商业机密,其将充分利用作为总统的合法权力来解决贸易纠纷,包括运用符合《1974年贸易法》第201节和第301节以及《1962年贸易扩展法》第232节的关税措施。

日前,有分析人士撰文指出,全球贸易在2018年面临的最大威胁或将是特朗普政府带来的贸易保护主义浪潮,以及受地缘政治因素变化引发的中美角色转变之争。甚至有分析称,特朗普是自大萧条以来最具贸易保护主义色彩的总统,其当选对全球贸易造成的威胁堪称空前。2017年,特朗普退出跨太平洋关系协定(TPP),又迫使北美自由贸易协定(NAFTA)重启谈判,令采取单边行动削减贸易赤字的威胁加剧,并继续扼杀和指责WTO积极维护全球多边机制作用。

2018年,人们或将看到一整套用来攻击中国与美国其他贸易伙伴的工具被交付到特朗普手中,这些手段都将使美国政府大范围地限制进口或扩大征收进口产品的税基。

此外,在全球经贸环境中欧盟的作用不可小覤,其在美国保护主义路线上发挥的作用,有抵制也有跟随。但在对中国的问题上,其立场已基本可以判断为是偏向美国一方的,即欧盟对中国的总体经贸政策也趋向收窄。总体而言,2018年,中国面临的外部经贸环境不容乐观!(信息来源:机工情报)



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